BÜRGERENTSCHEIDBfGT Antrag vom 25.07.2003 - Briefwahl bei Bürgerentscheiden / Änderung der Satzung Stadt Gütersloh - Die Bürgermeisterin Fachbereich: 10 Zentrale Steuerung / Erstellt durch: Selinde Elbracht / Datum: 05.04.2004 VORLAGE 00126/2004 - Hauptausschuss 10.05.04 öffentlich - Rat - 28.05.04 öffentlich Beratungsgegenstand: Änderung der Satzung zur Durchführung von Bürgerentscheiden Beschlussvorschlag: Die 1. Nachtragssatzung zur Satzung zur Durchführung von Bürgerentscheiden wird gemäß dem als Anlage 9 beigefügten Entwurf beschlossen. Personal- und Sachkosten Bei Durchführung eines Bürgerentscheids je nach gewählter Variante Zwischen + 18.000 € und - 8.000 € Maria Unger Sachverhalt: Der Rat hat in seiner Sitzung am 25.07.2003 die Verwaltung beauftragt zu prüfen,
Zu Ziffer 1: Verpflichtung zur Schaffung einer Briefwahlmöglichkeit Eine Verpflichtung zur Zulassung der Stimmabgabe per Brief besteht nicht. Die Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO NRW) regelt zwar in § 26 Abs. 2 bis 6 abschließend das Verfahren zum Bürgerbegehren, trifft aber keine Entscheidung zu Einzelfragen bezüglich der Durchführung von Bürgerentscheiden. Da auch das Innenministerium von der Ermächtigung in § 26 Abs. 10 GO NRW, durch Rechtsverordnung das Nähere über die Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid zu regeln, keinen Gebrauch gemacht hat, ist es der Entscheidung der jeweiligen Gemeinde überlassen, ob eine Stimmabgabe per Brief vorgesehen wird oder nicht. Diese Rechtsposition ist von der bisher ergangenen Rechtsprechung bestätigt worden. Aktuell sind von Seiten der Landesregierung ausweislich eines Berichtes des Innenministeriums an den Ausschuss für Kommunaipolitik von Februar 2004 keine Bestrebungen zur Änderung der Rechtslage beabsichtigt. Die Satzung der Stadt Gütersloh zur Durchführung von Bürgerentscheiden vom 15.12.2000 schließt in § 13 Abs. 5 derzeit eine Stimmabgabe per Brief aus. Zu Ziffer 2: Kosten der Stimmabgabe per Brief Die Abstimmungsbeteiligung insgesamt und damit auch die Anzahl der Stimmabgaben per Brief kann je nach Abstimmungsgegenstand erheblich schwanken. Die Kostenermittiung unterstellt, dass rd. 5.500 Abstimmungsberechtigte von der Briefabstimmung Gebrauch machen werden, ausgehend von der Quote der Abstimmungsbeteiligung zum Bürgerentscheid Theater von rd. 33 % der Abstimmberechtigten und einer Brietwahlquote von durchschnittlich 19 %, wie sie bei der letzten Bundestagswahl 2002 und der letzten Kommunalwahl 1999 zu verzeichnen war. Demnach würde eine Briefabstimmung entsprechend den Vorschriften des Kommunalwahlrechts gegenüber der derzeitigen Regelung zu einem zusätzlichen Aufwand von rd. 18.000 € führen. Wie die als Anlage 1 beigefügte detaillierte Kostenübersicht zeigt, werden die tatsächlichen Ausgaben auf rd, 6.570 Euro sowie der zusätzliche Aufwand für Personal- und Sacheinsatz auf rd. 11.300 Euro geschätzt. Dabei sind die Aufwendungen für den zusätzlichen Personaleinsatz für ca. 4 Wochen wegen des bisher üblichen Einsatzes von Ausbildungskräften des gehobenen Dienstes bei der Briefwahl eher niedrig angesetzt. Mit Blick auf die rückläufige Zahl der Ausbildungsverhältnisse kann nicht ausgeschlossen werden, dass künftig für einen begrenzten Zeitraum Honorarkräfte eingestellt werden müssen. Die Ausgestaltung der Briefabstimmung orientiert sich an den Vorschriften des Kommunalwahlrechts. Danach ergibt sich - ausgehend vom Versand der individuellen Benachrichtigung bis zum Tag der Abstimmung - ein Zeitraum von ca. 28 Tagen zur brieflichen Abstimmung. Rechtlich zulässig wäre eine erhebliche Verkürzung dieses Zeitraums mit einer späteren Zustellung der Benachrichtigung. Es könnte dadurch zwar über ein Drittel der Personalaufwendungen für Zusatzkräfte für die Briefwahl in Höhe von ca. 3.000 € eingespart werden. Das Ziel jedoch, möglichst vielen am Abstimmungstag verhinderten Abstimmungsberechtigten die Teilnahme zu ermöglichen, wäre insbesondere bei einer längerfristigen Abwesenheit und unter Berücksichtigung des entstehenden Zeitbedarfs für die Übersendung der Unterlagen zu einer auswärtigen Adresse und Rücksendung des Abstimmungsbriefes in Frage gestellt. Insofern sieht die als Anlage 2 beigefügte Fassung einer Nachtragssatzung zur Zulassung der Abstirnmung per Brief die Anwendung der Vorschriften der Kommunalwahlordnung verbindlich vor. Angesichts möglicher Alternativen mit geringerem Kostenaufwand (s. nachfolgend Ziffer 3) kann die Verwaltung die Zulassung einer Abstimmung per Brief bei ansonsten unverändertem Verfahren nicht empfehlen. Zu Ziffer 3: Alternativen 1. Rechtslage Da die Ausgestaltung der Durchführung von Bürgerentscheiden weitgehend den Gemeinden selbst überlassen ist, sind in Einklang mit der bisher ergangenen Rechtsprechung unterschiedliche örtliche Regelungen zulässig. Die hierzu durchgeführte Umfrage bei 28 Vergleichsstädten (große kreisangehörige Gemeinden in NRW) zeigt bei den 20 Gemeinden mit eigener Satzung folgende Ausgestaltung des Verfahrens:
Dieses Ergebnis, das im Einzelnen der Anlage 3 zu entnehmen ist, entspricht im wesentlichen den Erkenntnissen einer in 2003 erfolgten, landesweiten empirischen Untersuchung im Rahmen einer Diplomarbeit2. Hiernach haben 150 von 396 Gemeinden bislang eine eigene Satzung erlassen, von denen rd. 55 % eine Abstimmungsbenachrichtigung versenden, 60 % eine Abstimmung per Brief vorsehen und rd. 17 % statt eines Abstimmungstages einen Abstimmungszeitraum vorschreiben. Da sich von den 28 befragten Vergleichsstädten nur 2 Städte von den 20 Kommunen mit eigener Satzung für einen Abstimmungszeitraum entschieden haben, sind in die als Anlage 4 beigefügte Übersicht zur Darstellung möglicher Varianten neben der Mustersatzung des Städte- und Gemeindebundes NRW zusätzlich weitere Regelungen anderer Kommunen aufgenommen worden. Die Übersicht zeigt, dass der Abstimmungszeitraum zwischen 1 Woche und 2 Wochen / 14 Tagen variiert. Teilweise werden statt einer Wochenendöffnung verlängerte Öffnungszeiten an bestimmten Werktagen angeboten; in zwei Fällen ist zusätzlich eine Wochenendöffnung festgelegt. In zwei Kommunen ist eine Abstimmung per Brief nicht vorgesehen. Alle Kommunen haben auf eine Aufteilung des Gemeindegebietes
in mehrere Stimmbezirke verzichtet und nur jeweils 1 Abstimmungslokal,
regelmäßig zentral im Rathaus, vorgesehen und in der Folge
auf Nach der bisher vorliegenden Rechtsprechung dürften alle örtlichen Regelungen den rechtlichen Anforderungen an einen ordnungsgemäßen Bürgerentscheid entsprechen. 2. Mögliche Varianten Neben der vorstehend unter Ziffer 2 dargestellten möglichen Alternativregelung (Ergänzung der derzeitigen Regelung durch die Zulassung der Abstimmung per Brief) sind weitere Varianten einer möglichen Neuregelung des Verfahrens geprüft worden. Die Vorschläge beschränken sich auf die Kombinationen, die aus Sicht der Verwaltung empfehlenswert sind. Beispielsweise sollte im Interesse der Abstimmungsberechtigten bei der Festlegung eines Abstimmtages durch die dann erforderliche Einteilung des Stadtgebietes in Stimmbezirke auf die individuelle Benachrichtigung mit Nennung des zuständigen Abstimmungslokals nicht verzichtet werden. Mit Blick auf die derzeitige Haushaltslage sollten aus Sicht der Verwaltung auch die entstehenden Kosten maßgeblich in die Entscheidung einbezogen werden. Insofern ist für jede Variante ein Vergleich mit den Aufwendungen der derzeitigen Regelung durchgeführt worden. Dabei wurden jeweils nur die Positionen berücksichtigt, die - abhängig von der jeweils gewählten Variante - variabel sind. Nachteilige Veränderungen ohne relevante Einsparpotenziale, wie der Verzicht auf die amtlichen Bekanntmachungen, werden nicht vorgeschlagen. Durch die Herausgabe des Amtsblattes entstehen keine nennenswerten Veröffentlichungskosten, so dass auf diesen Service für die Bürgerinnen und Bürger nicht verzichtet werden sollte. Nach eingehender Prüfung möglicher Varianten stellt die Verwaltung nachfolgend unter Ziffern 4 und 5 zwei unterschiedliche Regelungen - jeweils mit Festlegung eines Abstimmzeitraums - im einzelnen vor. 3. Rückblick auf die Sachlage bei Erlass der Satzung im Dezember 2000 Bei Erlass der Gütersioher Satzung über die Durchführung von Bürgerentscheiden im Dezember 2000 hatte sich die Verwaltung aus folgenden Gründen gegen die Festlegung eines Abstimmungszeitraumes ausgesprochen:
Insbesondere aufgrund des Fortschritts im Bereich der automatisierten Datenverarbeitung stellt sich die Situation aus heutiger Sicht wesentlich verändert dar. Mit der nunmehr eingesetzten Software kann das Abstimmungsverzeichnis automatisiert mit gleichzeitigem Zugriff von mehreren PC geführt werden. Dadurch können in einem zentralen Abstimmungslokal im Rathaus mehrere Abstimmungsvorstände parallel - ggf. in unterschiedlichen Räumen - arbeiten und je nach Abstimmungsbeteiligung sogar noch durch weitere Vorstände ergänzt werden, ohne dass die bei manueller Führung der Abstimmverzeichnisse erforderliche Einteilung in Stimmbezirke erforderlich wird. Jeder Abstimmungsberechtigte kann somit bei jedem der gebildeten Abstimmvorstände seine Stimme abgeben, wobei die Stimmabgabe im zentralen Abstimmungsverzeichnis - auch für die anderen Abstimmungsvorstände sichtbar - sofort dokumentiert wird. Bei zentraler Abstimmung im Rathaus reicht die Anzahl der vorhandenen mechanischen Stimmzählgeräte aus. Durch deren Einsatz könnte nicht nur die Ermittlung des Abstimmungsergebnisses sicherer und schneller erfolgen, sondern auch der Zeitbedarf für die einzelne Stimmabgabe merklich reduziert werden. Der Befürchtung, dass sich die Festlegung eines Abstimmzeitraumes nachteilig auf die Abstimmungsbeteiligung auswirken könnte, könnte durch einen ausreichend langen Abstimmungszeitraum mit zusätzlichen Öffnungszeiten bis in die Abendstunden begegnet werden. 4. Variante 1: Festlegung eines Abstimmzeitraumes von 3 Wochen, ohne individuelle Benachrichtigung und ohne Abstimmung per Brief Der Vorschlag beinhaltet folgende Regelungen:
Die vorgeschlagene Abstimmzeit geht deutlich über die Empfehlung der Mustersatzung des Städte und Gemeindebundes sowie die Regelungen anderer Kommunen mit jeweils bis zu 2 Wochen hinaus. Aufgrund der Länge des Abstimmzeitraumes dürfte dem ganz überwiegenden Teil der Abstimmungsberechtigten die persönliche Stimmabgabe möglich sein, so dass bei dieser Variante eine Abstim mung per Brief nicht vorgesehen ist. Allerdings könnetn sich die Abstimmberechtigten, die in ihrer Mobilität eingeschränkt sind, an der Abstimmung nicht beteiligen.
Der neben ehrenamtlichen Kräften überwiegend vorgesehene stundenweise Einsatz von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern als Abstimmungshelfer - z.B. jeweils für einen halben Tag - gälte als Arbeitszeit und wäre im Rahmen des Direktionsrechts des Dienstherrn rechtlich zulässig.
Soweit ersichtlich haben von dieser Möglichkeit alle Kommunen, die einen Abstimmzeitraum festgelegt haben, Gebrauch gemacht. Nach aktuellem Stand waren damit rd. 20.000 € an Druck- und Portokosten einzusparen. Eine umfassende Information über Zeit und Ort der Abstimmung könnte durch eine intensive Presse- und Offentlichkeitsarbeit sichergestellt werden. Der als Anlage 5 beigefügte Vergleich wichtiger Kostenpositionen dieser Alternative mit den Aufwendungen der derzeitigen Regelung lt. Satzung weist ein Einsparpotenzial in einer Größenordnung von ca. 8.000 € aus. Sollte allerdings zusätzlich eine Abstimmung per Brief ermöglicht werden, würde der Einsparbetrag durch die weiteren Kosten in Höhe von ca. 10.000 € (vgl. Anlage 6) mehr als aufgezehrt. Anlage 7 enthält die erforderliche Nachtragssatzung für die vorstehend beschriebene Variante. Im Ergebnis werden mit der vorstehenden Variante die Möglichkeiten der Stimmabgabe gegenüber der derzeitigen Regelung mit einem Abstimmtag zwar verbessert. Da aber dennoch nicht alle Berechtigten an der Abstimmung teilnehmen könnten, möchte die Verwaltung die Umsetzung dieser Variante - trotz des beachtlichen Einsparpotenzials - nicht empfehlen. Beschlussvorschlag der Verwaltung: Variante 2: Festlegung eines Abstimmzeitraumes von 2 Wochen, ohne individuelle Benachrichtigung, jedoch mit Abstimmung per Brief Um auch den Personen, die in ihrer Mobilität eingeschränkt sind, die Stimmabgabe zu ermöglichen, wird als weitere Variante die Festlegung eines Abstimmzeitraumes mit der Möglichkeit einer Abstimmung per Brief vorgeschlagen. Aus wirtschaftlichen Erwägungen sollte dann der Abstimmzeitraum auf 2 Wochen verkürzt werden. Hierdurch kann der erforderliche Personalaufwand um ca. 4.500 € reduziert werden. Da - wie in der vorstehenden Variante 1 - nur ein zentrales Abstimmlokal im Rathaus zur Verfügung stehen wird, kann eine weitere Verkürzung des Abstimmzeitraumes, z.B. auf eine Woche, nicht empfohlen werden. Insbesondere bei reger Abstimmbeteiligung wären dann wahrscheinlich wegen des zu erwartenden Andrangs - trotz mehrerer Möglichkeiten zur Stimmabgabe per Stimmzählgerät - unzumutbare Wartezeiten bei der persönlichen Stimmabgabe nicht zu vermeiden. Auch bei dieser Variante soll auf die individuelle Benachrichtigung der Abstimmberechtigten verzichtet werden, selbst wenn dadurch der regelmäßig auf der Rückseite aufgedruckte Vordruck zur Beantragung der Abstimmung per Brief nicht zur Verfügung steht. In Anbetracht der hohen Kosten von über 20.000 € für die Benachrichtigung hält dies die Verwaltung aus folgenden Gründen für vertretbar: Durch den zweiwöchigen Abstimmzeitraum ist mit wesentlich geringerem Bedarf als bei einem Abstimmtag zu rechnen. Daher dürften die bei unvollständigen Angaben erforderlichen Rückfragen im Einzelfall von der Verwaltung zeitnah zu leisten sein. Im Internet kann ein Antrag auf Abstimmung per Brief als Download-Formular zur Verfügung gestellt werden. Bereits bei der Bundestagswahl 2002 sind auf diesem Weg rd. 10 % der Briefwahlanträge gestellt worden. Die als Anlage 8 beigefügte Kostenermittlung für diese Variante ermittelt gegenüber der derzeitigen Regelung lt. Satzung eine Einsparung von rd. 3.000 €. Wenngleich sich dieses Einsparpotenzial bei Verzicht auf die Abstimmung per Brief um weitere rd. 10. 000 € (vgl. Anlage 6) auf insgesamt rd. 13.000 € erhöhen würde, empfiehlt die Verwaltung dennoch die Umsetzung dieser Variante, da einerseits eine Einsparung gegenüber der derzeitigen Regelung eintreten wird, andererseits aber dennoch allen Abstimmungsberechtigten die Stimmabgabe ermöglicht wird. Die Nachtragssatzung zu dieser Variante ist als Anlage 9 beigefügt. |