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Arbeitsgrundlagen für die Aktion Haushaltskonsolidierung
/ Aufgabenkritik Sachverhalt: Der Rat der Stadt Gütersloh hat am 28.02.2003 beschlossen, zur Haushaltskonsolidierung und Aufgabenkritik in der Stadt Gütersloh eine Steuerungsgruppe einzurichten, welche aus je einem Vertreter aller 6 Ratsfraktionen, den Mitgliedern des Verwaltungsvorstandes und einem externen fachkompetenten Berater besteht. Die Steuerungsgruppe hat am 01.04.2003 ihre Arbeit aufgenommen. Auf Vorschlag der Ver-waltung wurde in ihrer ersten Sitzung der Berufung von Herrn Dr. Hans Hack, Hauptgutachter der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt), Köln, zum externen Berater zugestimmt. Herr Dr. Hack hat für die Haushaltskonsolidierung/Aufgabenkritik eine schriftlich verfasste Arbeitsgrundlage erstellt. Sie wurde in zwei Sitzungen der Steuerungsgruppe ausführlich beraten und hat am 21.05.2003 die einvernehmliche Zustimmung der Steuerungsgruppe gefunden. Wegen der Bedeutung dieser Verfahrensbeschreibungen und -regeln für das Gelingen des Projekts Haushaltskonsolidierung/Aufgabenkritik sahen es die Mitglieder der Steuerungsgruppe in Übereinstimmung mit Herrn Dr. Hack als notwendig an, die Zustimmung des Rates zu dieser Arbeitsgrundlage einzuholen. Das Papier"Arbeitsgrundlagen für die Aktion Haushaltskonsolidierung / Aufgabenkritik in der Stadt Gütersloh" ist als Anlage beigefügt. Herr Dr. Hack wird an der Hauptausschuss-Sitzung am 02.06.2003 teilnehmen und für Erläuterungen und zur Beantwortung von Fragen zur Verfügung stehen. Arbeitsgrundlagen für die Aktion Haushaltskonsolidierung l Aufgabenkritik in der Stadt Gütersloh Vorbemerkung Die folgenden Leitlinien der Steuerungsgruppe dienen als Grundlage aller Aktivitäten, mit denen die Stadt Gütersloh sich dem Druck knapper Kassen stellt. Ziel, ist es, alle Kräfte zu bündeln, um das der Stadt Mögliche zu tun, ihre finanzielle und politische Handlungsfähig-keit zu erhalten / wieder herzustellen. Wer sich dieser Verantwortung stellt, arbeitet mit für eine bessere Zukunft und trägt ein Gesamtkonzept mit, dessen Maßnahmen je einzeln ergriffen nicht seine/ihre Zustimmung gefunden hätte. Die Aktion richtet sich nicht gegen die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen. Sie sind weder bevorzugtes Opfer von Einsparungen noch sind die Personalkosten eine Tabuzone. 1 Ermächtigungsgrundlage Die Steuerungsgruppe sieht sich vom Rat der Stadt auf der Grundlage des Beschlusses vom 28.02.2003 als ermächtigt an, zusammen mit der Bürgermeisterin ein Haushaltskonsoli-dierungskonzept zu erarbeiten und die notwendigen Umsetzungsschritte einzuleiten. Bereits für die Haushaltsberatung 2004 wird sie eine "Paketvorgabe" erarbeiten. Außerdem wird sie durch eine aufgabenkritische produktbezogene Gesamtaufnahme dem Rat die Informationen bereitstellen, die notwendig sind, um die Entwicklung in den gewohnten Prozeduren planvoll und nachhaltig zu gestalten. 2 Rahmenbedingungen Die Einrichtung der Steuerungsgruppe zur Haushaltskonsolidierung verändert die verfas-sungsmäßigen Rechte von Rat und Bürgermeisterin nicht. Die Steuerungsgruppe sieht sich jedoch von deren Vertrauen getragen und tut alles, um ein Handeln im Konsens zu erreichen. Gegenüber Rat und Fraktionen sowie Mitarbeitern wird ein frühzeitiger und enger Informa-tionskontakt gehalten, der sicherstellt, dass die Arbeit der Steuerungsgruppe von Vertrauen getragen bleibt. 3 Dreistufiges Verfahren Der kurzfristig, d.h. bis zur Haushaltseinbringung für 2004 anstehende Konsolidierungs-bedarf wird mit 9,6 Mio. € einschließlich eines 20%igen Gestaltungsspielraums angenommen. Die verfügbare Zeit reicht für eine aufgabenkritische Gesamtaufnahme und daraus abge-leitete politische Prioritätensetzungen nicht aus. Daher wird das Verfahren in drei Phasen zerlegt. 1. Phase: Haushaltskonsolidierung für 2004 2. Phase: Aufgabenkritische Gesamtaufnahme. Sie wird parallel anlaufen und soll bis Jahres-ende 2003 abgeschlossen sein. 3. Phase: Planung und Umsetzung aufgabenkritischer Ansätze, ggf. Abarbeitung von Resten aus Phase 1, Rückkehr zu einer geordneten Alltagspraxis. 4 Konzeptgrundlagen Die Steuerungsgruppe geht für Haushaltskonsolidierung und Aufgabenkritik von unterschied-lichen Ansätzen aus. Haushaltskonsolidierung ist eine Form des Krisenmanagements. Sie steht im Rahmen gleichmäßiger Belastungen ("Solidarität in der Krise") eines kurzfristig wirksamen Haushalts-ausgleichs an. Dabei haben Einsparungen Vorrang vor der Inanspruchnahme des Vermögens haushalts und Einnahmeerhöhungen. Aufgabenkritik beginnt mit einer flächendeckenden Bestandsaufnahme aller Aufgaben und Produkte. Sie dient als Grundlage für eine zukunftsorientierte Steuerung, bei der die Ver-waltung betriebswirtschaftliche Effizienzsteigerungsaspekte einbringt. Rat und Ausschüsse bedienen sich der Ergebnisse der aufgabenkritischen Bestandsaufnahme, um politische Prioritäten zu setzen, d.h. um volle Steuerungsfähigkeit wiederzuerlangen. In dieser Phase kann es sich als sinnvoll erweisen, Bürger, Kunden und Mitarbeiter aktiv in die Strategie-findung einzubeziehen. Um der Aufgabenkritik Umsetzungskraft zu geben, wird es auch hier Einsparungsvorgaben geben, die sich in differenzierenden Eckwertebeschlüssen ausdrücken und politisch-strate-gischen Prioritäten folgen. Das Gesamtprojekt soll die durch die Verwaltungsreform nach dem Steuerungsmodell eingeführten Steuerungstechniken nutzen und erhalten. Insgesamt soll das Projekt die politisch- strategische, d.h. an Wirkungszielen orientierte Steuerung fortentwickeln. Dabei ist Sparen nicht Selbstzweck, sondern Mittel zum Zweck nachhaltiger zukunftsorientierter Steuerung ("Intelligentes Sparen"). Die Verwaltung und ihre Untergliederungen sind aufgerufen, den Prozess aktiv zu fördern. Alle den Konsolidierungszielen dienende Ideen sind willkommen. 5 Haushaltskonsolidierung (Phase 1) Die erste Phase ist geprägt vom Gedanken der Solidarität in der Krise. Daher wird der Gesamtkonsolidierungsbedarf auf Fachbereiche aufgeteilt entsprechend ihrem Anteil am Verwaltungshaushalt des Vorjahres. Jeder Fachbereich hat bis 06. Juni 2003 entsprechende Einsparungsvorschläge vorzulegen. Er kann diese mit Prioritäten versehen (drei Kategorien). Diese Wertung ist für die Steuerungs-gruppe nicht bindend. Es bleibt den Geschäftsbereichen vorbehalten, eventuell nicht erreichte Einsparungsquoten einzelner Fachbereiche durch geschäftsbereichsinterne weitere Vorschläge auszugleichen. Die Vorschläge sollen, müssen sich nicht auf spezifische Aufgaben/Leistungen/Produkte beziehen, müssen jedoch mit Informationen versehen sein, die die Maßnahme, die Haushalts-entlastung und die Nebenwirkungen kurz schildern. Hierzu ist ein Formular zu verwenden. Angebotene Haushaltsentlastungen werden von der Arbeitsgruppe auf Plausibilität und Umsetzungsfähigkeit (= kurzfristige Wirksamkeit) überprüft und der Steuerungsgruppe zur Abstimmung vorgelegt. Finden sie nicht die Zustimmung der Steuerungsgruppe, kann ein Alternativvorschlag gefordert werden. Die Steuerungsgruppe behält sich bei fehlendem oder nicht umsetzbarem Alternativvorschlag vor, im Zusammenwirken mit der Arbeitsgruppe eigene verbindliche Einsparungsvorgaben zu machen, Die Steuerungsgruppe gibt den Fachbereichen eine Liste von konkreten Einsparungsfeldern vor, die bei der laufenden Aktion Haushaltskonsolidierung von den Fachbereichen in die Über-legungen einbezogen werden sollen und zu denen diese in jedem Falle Stellung nehmen müssen 6 Aufgabenkritische Gesamterhebung (Phase 2) Parallel zur Phase 1 (Haushaltskonsolidierung) läuft die aufgabenkritische Gesamterhebung (Phase 2) an, Sie bezweckt ein planvolles und nachhaltiges Wirtschaften, das sich auf eine anhaltende Finanzknappheit rechtzeitig einstellt und damit von der Krisenbewältigung auf der Grundlage der Haushaltskonsolidierung unabhängig werden soll. Spätere auf differen-zierender Betrachtung des Rates beruhende Finanzvorgaben sollen durch dieses Verfahren eine höhere Qualität erreichen. 7 Aufgabenkritisches Gesamtkonzept (Phase 3) Der Rat beschließt auf der Grundlage der aufgabenkritischen Untersuchungen ein ggf. mittelfristig umzusetzendes Konzept von Veränderungen. Dabei werden Fachausschüsse und ggf. auch Bürger beteiligt werden. Die Veränderungsvorgaben finden Berücksichtigung in den Eckwertebeschlüssen. Zugleich beschließt der Rat über die Auflösung von Steuerung$und Arbeitsgruppe. 8 Besonderheiten für Service-Betriebe und Beteiligungsunternehmen 8.1 Interne Leistungsverrechnung Die Leistungen interner Dienstleister sollen in die Konsolidierung und in die Aufgabenkritik in gleichem Umfang einbezogen werden, indem ihre Kosten - durch rationellere und wirtschaftlichere Leistungserbringung, durch Standardabsenkungen oder andere Möglichkeiten abgesenkt werden. Die Umsetzung dieser Vorgabe erfolgt im Rahmen von Vereinbarungen, die idR zu Jahres-beginn in Kraft treten sollen und das vereinbarte Leistungsvolumen nur in dem Maße redu-zieren, dass der allgemeinen Sparvorgabe entspricht. 8.2 Beteilligungssteuerung In die Haushaltskonsolidierung werden die Unternehmen der Stadt einbezogen, die voll von der Stadt getragen werden. Ihre Einsparungen dienen je nach bisheriger Praxis der erhöhten Gewinnabführung oder der Reduzierung des Zuschussbedarfs. Bei den mehrheitlichen Beteiligungen kann ein entsprechendes Konsolidierungsziel vorgegeben werden, und zwar unter Beachtung der zugrundeliegenden Kooperations-vereinbarungen. Bei Minderheitsbeteiligungen wird die Stadt ihren Einfluss so ausüben, dass ihre Konsoli-dierungsziele unterstützt und nicht gefährdet werden. 9 Arbeitsgruppe Die Durchführung der Voruntersuchungen für Haushaltskonsolidierung und Aufgabenkritik liegt bei der Arbeitsgruppe. Sie beachtet Vorgaben und Absprachen der Steuerungsgruppe und unterliegt den Weisungen der Bürgermeisterin. Die Organisation der Arbeitsgruppe liegt bei der Bürgermeisterin. Sie kann Untergruppen einrichten, ggf. unter Berücksichtigung von Kompetenz-Crossing zum Zweck der Minderung von Interessenkollision. Die Gesamtergebnisse von Haushaltskonsolidierung 2004 und Aufgabenkritik werden von der Arbeitsgruppe als Gremium festgestellt und der Steuerungsgruppe zugeleitet. Bei der Einteilung der Arbeitsfelder und der Differenzierung von Aufgaben/Produkten in Teileinheiten orientiert sich die Arbeit an klaren und unterscheidungsfähigen Zielen. Die Grenzen von Budget- und Geschäftsbereichen werden gewahrt. Bei der Arbeit werden die Aufgaben und Produkte aus unterschiedlichen Blickwinkeln untersucht. Den Facheinheiten werden erprobte Fragenkataloge zur Verfügung stehen. Die Arbeitsgruppe kann Berichte aus den betroffenen Facheinheiten nach einer Plausibilitäts-prüfung an die Facheinheiten zurückreichen, wenn
Die Arbeitsgruppe kann nach Abschluss der Prüfung auch aufgaben-Iproduktübergreifende Konzepte' vorschlagen, wenn diese geeignet sind, die Finanzlage der Stadt insgesamt zu verbessern oder stadtentwicklungspolitischen Planungen oder Zielen dienen. Die Arbeit der Verfahrensbeauftragten ist in Anlage 2 präzisiert. 10 Offensive Presse- und Öffentlichkeitsarbeit Das Projekt ist getragen von der Idee einer offensiven Öffentlichkeitsarbeit. Die Öffentlich-keitsarbeit soll Bürger und Vereinigungen gewinnen, die von kommunalen Leistungen betrof-fen sind. Zugleich soll sie der zu erwartenden Kritik der besonders Betroffenen durch Informationen begegnen, die es den verantwortlichen Bürgerinnen und Bürgern ermöglicht, sich ein eigenes Bild zu verschaffen und Verständnis zu entwickeln. Die Mitglieder der Steuerungsgruppe identifizieren sich mit der Arbeit, indem sie über kontroverse Diskussionen nicht in einer Weise berichten, durch die sich einzelne Parteien oder Gruppenmitglieder herabgesetzt fühlen. Die gruppeninterne Diskussion von Störungen hat absoluten Vorrang vor Presseerklärungen, die die Realisierung des Projekts und seine Konsolidierungsziele gefährden kann. 11 Moderation Der externe Moderator übt seine Funktion unparteiisch aus. Er fördert in erster Linie die Abstimmungsprozesse in der Steuerungsgruppe. Wo er gefragt wird, wirkt er als Fachberater und unterbreitet Kompromissvorschläge. Er wirkt auf Anfrage auch im Einvernehmen mit der Bürgermeisterin bei der Information von Ratsgremien und Fraktionen sowie bei der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit mit, ferner bei der Erfüllung von Arbeitsaufträgen an die Arbeits-gruppe, insbesondere bei Prüfrastern und der Bewertung der Plausibilität von Sparvor-schlägen. Der Moderator hat sich verpflichtet, während des gesamten Verfahrens zur Verfügung zu stehen. Die Steuerungsgruppe kann ihn mit Mehrheit jederzeit abberufen. Dazu gehören z. B. interkommunale Zusammenarbeit, Bürgeraktivierung, Outsourcing / Pri-vatisierung, Electronic Government, Qualitätsmanagement. 12 Verhaltensmaximen Die Maßnahmen der Haushaltskonsolidierung sollen im Haushalt 2004 wirksam werden, um die gesetzliche Haushaltssicherung zu vermeiden. Falls sich beschlossene und zugesagte Einsparungen kurzfristig nicht realisieren lassen, werden sie in den Folgejahren weiterverfolgt und realisiert. Dies gilt insbesondere für Personalkosten, für die ggf. eine mehrjährige Budgetierung zu entwickeln ist.
13 Fortschreibung Die Steuerungsgruppe wird diese Leitlinien bei Bedarf mit zunehmender Erfahrung fortschreiben und die Betroffenen hierüber informieren. Anlage 1: Zeitplan Anlage 2 Hinweise für die Arbeit der Verfahrensbeauftragten in der Arbeitsgruppe Anlage 3: Personalkostenbudgetierung im Rahmen des Projekts Haushaltskonsolidie Anlage 1: Geplanter Ablauf Projekt Haushaekonsolidierung/Aufgabenkritik und Zeitplan 1 Ratsbeschluss zur Projektdurchführung 2. Bestellung des Moderators 3. Verabschiedung von Leitlinien der Steuerungsgruppe; Festlegung des vom Kämmerer für 2004 vorgeschlagenen Konsolidierungsziels; pauschale Vorgaben 4. Einrichtung der Arbeitsgruppe 5. Information der Fachbereichsleitungen 6. Erarbeitung von Konsolidierungsvorschlägen durch die Fachbereiche, begleitet/unterstützt von Mitgliedern der Arbeitsgruppe 7. InformationsveranstaItung für den Hauptausschuss 7.a Beschlussfassung über das Konsolidierungsziel im Rat 8. Zusammenfassung von Konsolidierungsvorschlägen aus den Fachbereichen in der Arbeitsgruppe 9. Erarbeitung eines einheitlichen Empfehlungsbeschlusses in einer Klausurtagung für das Sparpakets für 2004 (ggf. einschließlich von Maßnahmen, die erst in den Folgejahren greifen) 10. Beratung und Verabschiedung des Sparpakets in Finanzausschuss/Hauptausschuss und Rat der Stadt 11. Zeitgleich (parallel) mit der Erhebung des Konsolidierungspotentials Beginn einer aufgabenkritischen Gesamterhebung aller Produkte auf der Grundlage eines von der Steuerungsgruppe verabschiedeten Fragebogens, begleitet/unterstützt von den Mitgliedern der Arbeitsgruppe 12. Zusammenfassung und Auswertung der Ergebnisse durch die Arbeitsgruppe und den Verwaltungsvorstand unter Berücksichtigung der zu erwartenden Defizite 13. Erarbeitung von Vorschlägen des Verwaltungsvorstands zu aufgaben / produktüber-greifenden (neuen) Ansätzen der Effizienzsteigerung im Rahmen von Aufgabenkritik (z. B. Bürgeraktivierung, interkommunale Zusammenarbeit) 14. Beratung der Ergebnisse Ziffer in der Steuerungsgruppe 15. Zwischenbericht der Steuerungsgruppe an den Stadtrat; Beschlussfassung über das weitere Vorgehen im Rahmen der aktuellen Finanzplanung 16. Ausgehend von Ziffer Zielklausuren der Fachausschüsse 17. Ggf. (entsprechend Ergebnis der Zielklausuren der Fachausschüsse) Strategiepapiere und aufgabenkritische Maßnahmenkataloge der Fachbereiche 18. Detailplanung nach Vorliegen der Ergebnisse in der Steuerungsgruppe: Entwicklung einer Ratsvorlage zur zukünftigen Prioritäten und stadtentwicklungspolitischen Weichenstellungen 19. Ratsbeschluss mit mittelfristiger Perspektive; Eckwertebeschluss für 2005; Rückkehr zu einer geordneten Praxis mit ausgeglichenem Haushalt; Auflösung von Steuerungs- und Arbeitsgruppe Dieser Ablaufplan enthält nicht
Anlage 2: Hinweise für die Arbeit der Verfahrensbeauftragten in der Arbeitsgruppe 1 Die Verfahrensbeauftragten sind die Mitglieder der Arbeitsgruppe, die nach Interviews in den Fachbereichen die Vorschläge und Ergebnisse zusammenfassen. Sie sind an die Vor-gaben der Steuerungsgruppe gebunden. In der Phase der Haushaekonsolidierung bieten sie sich den Fachbereichen als Berater an. Im Übrigen achten sie auf die rechtzeitige Vorlage von Vorschlägen. Sie prüfen diese auf Plausibilität und Umsetzbarkeit. Sie sind ermächtigt, auf vollständige Beantwortung des Fragebogens Haushaltskonsolidierung zu achten und Vorlagen notfalls zurückzureichen. Die Verfahrensbeauftragten sollen das Verfahren beschleunigen und zur Formulierung des Gesamtergebnisses im Sinne des vorgegebenen Konsolidierungsbedarfs beitragen. Die Sparvorschläge aus den (Geschäfts- und) Fachbereichen werden bezogen auf Umfang, Inhalt und Prioritäten von diesen und nicht von den Verfahrensbeauftragten verantwortet. Die Verfahrensbeauftragten sind von der Verwaltungsführung eingesetzt und autorisiert. Die Fachbereichsleitungen sind gehalten, ihre Rolle zu respektieren. Die Verfahrensbeauftragten achten darauf, dass Sparvorschläge, die wegen ihrer nicht rechtzeitigen Wirksamkeit nicht in das Konsolidierungsprogramm einbezogen werden können, bei der (anschließenden) Aufgabenkritik berücksichtigt werden. 2. Bei der Aufgabenkritik geht es darum, für alle Produkte einen "Steckbrief" zu erstellen, der Auskunft gibt über den Ist-Zustand und mögliche Veränderungen von Aufgaben, Produkten und Teilleistungen. Auf diese Weise sollen - Transparenz über Gestaltungspotenziale hergestellt werden, - durch sinnvolle Fragestellungen und Hinweise der Steuerungsgruppe Voraussetzungen für spätere Maßnahmen zur Effizienzsteigerung geschaffen werden. Anlage 3: Personalkosteneinsparungen im Rahmen des Projekts Haushaltskonsolidierung / Aufgabenkritik Ein Projekt dieser Art kann die Personalkosten, die fast 1/3 des Verwaltungshaushalts aus-machen, nicht aus der Betrachtung ausnehmen. Andernfalls steigt der Personalkosten-anteil. Es sinken entweder der Transfer an die Bürger oder es steigt deren finanzielle Belas-tung durch Steuern und Gebühren. Daher werden Haushaltskonsolidierungs-Projekte in der Regel mit dem Ziel verfolgt, den Personalkostenanteil nicht zu erhöhen. Unter Berücksichtigung der jährlichen Tarifsteigerungen ist dieses Ziel nur durch Ver-schlankung der Personalkörper realisierbar. Dazu wird die Nutzung der Fluktuation nicht ausreichen, zumal es Stellen gibt, die wiederbesetzt werden müssen, um die Funktions-fähigkeit des Systems zu gewährleisten. Es wird sich zeigen, dass die Personalkosten aus rechtlichen Gründen nicht in der Geschwindigkeit abzusenken sind, wie es das beabsichtigte Konsolidierungsziel verlangte. Daher ist schon in dieser Verfahrensphase absehbar, dass das Konsolidierungsziel nur in einem mehrjährigen Konzept der Personalkostenbudgetierung, also schrittweise, realisiert werden kann. Der Einstellungsstopp ist eine Maßnahme, die die dezentrale Verantwortung der Fachbe-reiche eher "vernebelt'. Von dort ist das Ziel nur in mühevoller Kleinarbeit unter Nutzung aller denkbaren Instrumente realisierbar (Teilziel, Beurlaubung, internes Personalleasing, sich trennen von -echten- Leistungsverweigerern, Anreize zum Ausscheiden, Leistungssteiger-rungen durch Fördern und Fordern etc.). Zur langfristigen Personalkosteneinsparung ist es daher erforderlich, die sich aus der Aufgabenkritik abzuleitenden Überlegungen zum gezielten Personalabbau zu nutzen. Parallel dazu wird eine konkrete Messung des Personalbedarfs in Einzelbereichen erforderlich sein, um so zu einer Verdichtung der Arbeitsleistung oder einer besseren Auslastung des Personals zu kommen. Die Personalverwaltung sollte gebeten werden, Fluktuations-Einsparpotenziale aufzuzeigen, die sich ergeben können aus • Abgängen aus Altersgründen • Stellenwechsel zu anderen Arbeitgebern Bei den Fluktuationen ist zu berücksichtigen, dass nicht alle frei werdenden und weiterhin erforderlichen Stellen durch Umsetzungen von vorhandenem Personal besetzt werden können, sondern wegen spezieller Ausbildungen durchaus auch im Einzelfall externe Neubesetzungen erforderlich sein können. Arbeitsgrundlagen Dr. Hack i.d.F. des Beschlusses der SteuGrp vom 21.05.2003 |